Wejście w życie nowej ustawy Prawo zamówień publicznych nałożyło na zamawiających publicznych obowiązek stosowania klauzul waloryzacyjnych, mających na celu dostosowanie wynagrodzenia wykonawców do zmieniających się realiów rynkowych w trakcie realizacji umowy. Obowiązek ten wprowadza istotną zmianę względem poprzednio obowiązujących przepisów, w których stosowanie takich mechanizmów miało charakter fakultatywny i było często marginalizowane. Nowe regulacje stanowią wyraz ustawowego uznania dla potrzeby równoważenia interesów stron umowy w dłuższej perspektywie czasowej, w szczególności w kontekście dynamicznych zmian kosztów materiałów, robocizny i energii, które odczuwalnie wpływają na rentowność kontraktów budowlanych – również w sektorze wodno-kanalizacyjnym.
Obowiązek wprowadzenia klauzul waloryzacyjnych
Mająca imperatywny charakter norma art. 439 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (PZP) nakłada na zamawiających publicznych obowiązek bezwzględnego wprowadzenia do umów klauzul adaptacyjnych, określanych także jako klauzule waloryzacyjne. Celem wspomnianej regulacji ustawowej jest zapewnienie utrzymania równowagi kontraktowej stron w sytuacjach dynamicznych zmian warunków gospodarczych, które mogą prowadzić do istotnego zwiększenia kosztów realizacji zamówienia po stronie wykonawcy. Tym samym klauzule te pełnią funkcję ochronną, zabezpieczając zarówno wykonawcę, jak i zamawiającego przed skutkami nieprzewidzianych wahań ekonomicznych, takich jak inflacja, skokowe zmiany cen materiałów, energii czy usług transportowych. Zgodnie z brzmieniem art. 439 ust. 1 PZP, ustawowy obowiązek wprowadzenia klauzuli waloryzacyjnej dotyczy umów zawieranych na okres dłuższy niż 6 miesięcy, których przedmiotem jest wykonywanie robót budowlanych, świadczenie usług lub dostarczanie dostaw. Warto zauważyć, że okres graniczny, po przekroczeniu, którego obowiązuje wymóg wprowadzenia klauzuli, uległ skróceniu w wyniku nowelizacji przepisów, która miała miejsce po wybuchu wojny w Ukrainie w 2022 roku – wcześniej bowiem wynosił on 12 miesięcy. Nowelizacja ta była odpowiedzią ustawodawcy na gwałtowne zmiany otoczenia gospodarczego, które miały bezpośredni wpływ na realizację zamówień publicznych.
Adekwatność mechanizmu waloryzacyjnego: wskaźniki, podział ryzyka i realne kompensowanie strat
Ustawodawca nie wprowadził sztywnych ram, według których zamawiający (inwestorzy) mieliby obowiązek kształtować klauzule waloryzacyjne. Przepisy ustawy zawierają jedynie ogólne wytyczne dotyczące treści takich klauzul, wskazując, że w umowie powinny zostać określone m.in.: poziom zmiany ceny, który uprawnia stronę umowy do żądania zmiany wynagrodzenia, a także – jeżeli zamawiający zdecyduje się taki wprowadzić – maksymalny poziom zmiany wynagrodzenia. Zamawiający posiada przy tym swobodę w wyborze mechanizmu waloryzacyjnego. Może zdecydować się na odniesienie do wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ale dopuszczalne jest również oparcie mechanizmu waloryzacji na innych podstawach, np. poprzez agregację kilku wskaźników właściwych dla konkretnego zamówienia – tzw. koszyk waloryzacyjny. Może on obejmować m.in. wskaźniki dotyczące cen materiałów budowlanych, usług transportowych, paliw czy energii, zależnie od specyfiki przedmiotu umowy. Warto podkreślić, że klauzula waloryzacyjna może mieć charakter obustronny, a zatem uprawniać do żądania zmiany wynagrodzenia zarówno wykonawcę, jak i zamawiającego, w przypadku zaistnienia określonych przesłanek. Takie rozwiązanie sprzyja zachowaniu równowagi kontraktowej stron oraz sprawiedliwemu rozłożeniu ryzyka gospodarczego, zgodnie z zasadami współczesnego prawa zamówień publicznych.
Przygotowując mechanizm waloryzacyjny, zamawiający powinien mieć na uwadze, że klauzula waloryzacyjna musi być adekwatna do charakteru i specyfiki realizowanego przez wykonawcę zamówienia, a także zapewniać odpowiedni, proporcjonalny podział ryzyka kontraktowego pomiędzy stronami umowy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula zostaje wprowadzona wyłącznie w celu formalnego spełnienia ustawowego obowiązku, a w rzeczywistości nie służy realizacji jej podstawowej funkcji, jaką jest adaptacja wysokości wynagrodzenia do zmieniających się warunków rynkowych. W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej wskazuje się, że zbyt niski poziom limitu waloryzacji wynagrodzenia może prowadzić do uznania klauzuli za pozorną lub iluzoryczną, zwłaszcza w przypadku zamówień o długim czasie realizacji. Przykładem może być wyrok KIO z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt KIO 292/25 (LEX nr 3877878), w którym Izba stwierdziła, że przyjęty przez zamawiającego mechanizm waloryzacyjny, ograniczający możliwą zmianę wynagrodzenia do poziomu nieadekwatnego wobec przewidywanych wahań cen rynkowych, nie spełnia funkcji adaptacyjnej i pozostaje w sprzeczności z art. 439 ust. 1 PZP. W związku z powyższym zamawiający powinien każdorazowo przeprowadzić rzetelną analizę aktualnej sytuacji gospodarczej oraz ryzyk rynkowych, uwzględniając czynniki takie jak inflacja, ceny materiałów, energii czy wynagrodzeń. Na tej podstawie powinien skonstruować klauzulę waloryzacyjną w sposób realnie zabezpieczający interesy obu stron umowy, a nie jedynie w sposób formalny. Dodatkowo, przed wprowadzeniem konkretnego mechanizmu waloryzacyjnego, warto zweryfikować, czy wskazywane przez zamawiającego wskaźniki rzeczywiście istnieją, są publicznie dostępne i łatwo weryfikowalne dla wykonawców. Ich brak, niejednoznaczność lub niedostępność może prowadzić do sporów interpretacyjnych i praktycznych trudności w stosowaniu klauzuli. Dobrym rozwiązaniem jest również przetestowanie mechanizmu „na sucho” – tzn. przeprowadzenie próbnego przeliczenia na danych historycznych, aby upewnić się, że klauzula faktycznie działa i prowadzi do realistycznych, proporcjonalnych i uzasadnionych korekt wynagrodzenia.
Ryzyka i skutki niewłaściwej konstrukcji klauzul waloryzacyjnych
Wadliwa konstrukcja klauzuli waloryzacyjnej może skutkować nie tylko nieadekwatnymi zmianami wynagrodzenia, pozostającymi w oderwaniu od rzeczywistych zmian warunków gospodarczych, lecz przede wszystkim może prowadzić do formułowania przez wykonawców roszczeń związanych ze wzrostem kosztów realizacji zamówienia publicznego. Zbyt niski, nieproporcjonalny poziom mechanizmu waloryzacyjnego może skutkować sytuacją, w której wykonawca, pomimo należytego wykonania umowy, poniesie stratę, co z kolei może uzasadniać dochodzenie roszczeń na podstawie art. 357¹ k.c. (klauzula rebus sic stantibus) względnie art. 632 § 2 k.c. Nie można również pomijać, iż wszelkie niejasności, sprzeczności lub niedoskonałości redakcyjne zawartej w umowie klauzuli waloryzacyjnej będą podlegały wykładni zgodnie z zasadą in dubio contra proferentem, czyli na niekorzyść strony formułującej treść postanowień umownych — co w praktyce najczęściej oznacza zamawiającego publicznego. Z tych względów niezwykle istotne jest, aby klauzula waloryzacyjna została skonstruowana w sposób precyzyjny, jednoznaczny i zgodny z realiami gospodarczymi, a jej treść rzeczywiście umożliwiała odpowiednie dostosowanie wysokości wynagrodzenia do zmieniających się warunków rynkowych, zgodnie z funkcją wynikającą z art. 439 ustawy PZP.
Waloryzacja wynagrodzenia w zamówieniach publicznych – klucz do równowagi kontraktowej
Prawidłowo przygotowana klauzula waloryzacyjna pozwala nie tylko na wypełnienie ustawowych obowiązków spoczywających na zamawiającym, ale przede wszystkim stanowi skuteczne narzędzie ograniczania ryzyka sporów sądowych na etapie realizacyjnym i powykonawczym. Warto, aby zamawiający publiczni poświęcili należytą uwagę sposobowi jej sformułowania, ponieważ przemyślana konstrukcja klauzuli może znacząco zmniejszyć ryzyko dodatkowych kosztów oraz konfliktów kontraktowych. Więcej na temat waloryzacji wynagrodzenia w zamówieniach publicznych z perspektywy inwestorów, będzie można usłyszeć podczas naszego webinaru, który odbędzie się 3 października br. pod tytułem „Bezpieczne zamówienie od A do Z – od konstrukcji SWZ po wykonawstwo zastępcze i rozliczenia podatkowe”, gdzie wspólnie z innymi prawnikami Kancelarii JDP poruszymy m.in. kwestie prawidłowego opisu przedmiotu zamówienia, mechanizmów waloryzacyjnych oraz skutków gospodarczych i finansowych wynikających z błędów w konstrukcji umów w sprawie realizacji zamówienia publicznego.
radca prawny Mateusz Biciutko, Associate, Kancelaria JDP
