Znaczenie infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej dla bezpieczeństwa państwa, ochrony zdrowia publicznego oraz realizacji podstawowych potrzeb mieszkańców znajduje odzwierciedlenie w licznych aktach prawa krajowego i unijnego. Omawiane w niniejszej części pracy regulacje tworzą spójny system prawny określający zasady ochrony zasobów wodnych, organizację zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz obowiązki organów administracji publicznej i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Do podstawowych aktów prawnych należą: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.[1], ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi[2]. W dalszej części podrozdziału omówione zostaną najistotniejsze rozwiązania wynikające z powyższych aktów prawnych, mające znaczenie dla ochrony infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jak trafnie wskazano w literaturze branżowej: „Woda jest podstawą funkcjonowania gospodarstw domowych, zapewnia żywność, zdrowie, wpływa na ekonomię i bezpieczeństwo środowiska, w którym żyjemy[3]”. Nie jest zatem jedynie dobrem konsumpcyjnym, lecz zasobem warunkującym funkcjonowanie całego państwa. Z wody korzystają gospodarstwa domowe, administracja publiczna, podmioty lecznicze, szkoły, służby mundurowe, przedsiębiorcy oraz sektor produkcyjny. Woda jest również niezbędna dla rolnictwa i produkcji żywności, utrzymania ekosystemów, ochrony środowiska oraz przeciwdziałania skutkom suszy i zmian klimatu. Brak ciągłości dostaw wody lub sprawnie funkcjonującej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej prowadziłby do zakłócenia wykonywania zadań publicznych, paraliżu znacznej części gospodarki, zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz degradacji środowiska. Nieprzypadkowo wskazuje się, że „infrastruktura wodno-ściekowa jest infrastrukturą krytyczną, co oznacza, że jej rola jest kluczowa dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli[4]”.
Wyjątkowe znaczenie wody oraz infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej można wywieść również z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Choć ustrojodawca nie ustanawia odrębnego prawa do wody, to jej ochrona pozostaje ściśle związana z realizacją podstawowych wartości konstytucyjnych. W szczególności art. 5 Konstytucji zobowiązuje Rzeczpospolitą Polską do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Realizacja tych obowiązków nie byłaby możliwa bez zapewnienia odpowiedniej jakości oraz ciągłości dostaw wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jak wskazuje autorka, „Konstytucja RP w art. 68 ust. 4 stanowi, że władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”. W konsekwencji obowiązki władz publicznych dotyczą nie tylko ochrony zdrowia, lecz również działań zapobiegających pogarszaniu jakości środowiska, w tym jakości zasobów wodnych[5]. Równie istotne znaczenie ma art. 68 Konstytucji RP gwarantujący każdemu prawo do ochrony zdrowia. Władze publiczne zostały zobowiązane nie tylko do zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, lecz także do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym skutkom degradacji środowiska dla zdrowia człowieka. Obowiązki te pozostają w bezpośrednim związku z koniecznością zapewnienia dostępu do bezpiecznej i zdatnej do spożycia wody, ponieważ jakość wody ma zasadnicze znaczenie dla ochrony zdrowia publicznego oraz zapobiegania rozprzestrzenianiu się chorób. W konsekwencji można przyjąć, że zapewnienie bezpieczeństwa infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej stanowi nie tylko obowiązek wynikający z ustaw szczególnych, lecz również służy realizacji wartości chronionych na poziomie konstytucyjnym, takich jak bezpieczeństwo obywateli, ochrona zdrowia oraz ochrona środowiska.
Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz oczyszczania ścieków stanowią zadanie własne gminy. Samo zaliczenie ich do katalogu podstawowych zadań jednostki samorządu terytorialnego potwierdza ich szczególne znaczenie dla mieszkańców oraz bezpieczeństwa publicznego.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zarówno ustrojodawca, poprzez przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa obywateli, jak i ustawodawca, powierzając gminom realizację zadań związanych z zaopatrzeniem w wodę oraz odprowadzaniem ścieków, podkreślają szczególne znaczenie zasobów wodnych. Nie dziwi zatem, że liczne akty prawne krajowe i unijne przewidują rozwiązania służące ochronie wody oraz infrastruktury zapewniającej jej dostarczanie, uznając je za dobro o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa.
W literaturze podkreśla się, że podstawowymi instrumentami prawnymi służącymi ochronie zasobów wodnych są normy jakości środowiska wodnego oraz normy dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Instrumenty te wyznaczają dwa podstawowe kierunki prawnej ochrony wód i stanowią fundament współczesnego systemu ich ochrony. Ich celem jest nie tylko ograniczanie negatywnego wpływu działalności człowieka na środowisko wodne, lecz również zapewnienie odpowiedniej jakości zasobów wodnych wykorzystywanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, co bezpośrednio przekłada się na ochronę zdrowia publicznego oraz bezpieczeństwo państwa[6].
Istotnym aktem prawnym uzupełniającym system ochrony infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej jest ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Ustawa w art. 1 określa zasady gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, regulując w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Jak wskazuje Bartosz Rakoczy, Prawo wodne reguluje nie tylko samą problematykę wód, lecz również szeroki katalog zagadnień pozostających z nimi w bezpośrednim związku, obejmując kwestie ochrony środowiska, gospodarowania wodami oraz realizacji interesu publicznego[7]. Już sam zakres regulacji wskazuje, że ustawodawca traktuje zasoby wodne jako dobro wymagające kompleksowej ochrony zarówno z perspektywy środowiskowej, jak i bezpieczeństwa państwa. Agnieszka Sznajder wskazuje, „[…]że ochrona zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem jest celem zarządzania zasobami wodnymi, zaś samo zarządzanie tymi zasobami ma służyć m.in. ochronie wód i środowiska związanego z zasobami wodnymi[8].”
Jak wskazuje Maciej Jabłoński, zarządzanie zasobami wodnymi służy jednocześnie zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki oraz ochronie wód i środowiska, a realizacja tych celów odbywa się przy wykorzystaniu instrumentów administracyjnoprawnych, takich jak planowanie w gospodarowaniu wodami, pozwolenia wodnoprawne, opłaty, kataster wodny oraz kontrola gospodarowania wodami[9].
Istotne znaczenie ma również art. 9 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami powinno odbywać się z uwzględnieniem ilości i jakości zasobów wodnych oraz z poszanowaniem interesu publicznego. Rozwiązanie to podkreśla, że ochrona wód służy nie tylko ochronie środowiska, lecz również zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw wody dla ludności i gospodarki. Z kolei art. 10 Prawa wodnego wskazuje, że zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód. Obejmuje ono między innymi zapewnienie odpowiedniej ilości i jakości wody, ochronę przed zanieczyszczeniem, powodzią i suszą, co pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej.
Ustawa określa również organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami, wśród których kluczową rolę odgrywa Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”, odpowiedzialne za wykonywanie zadań z zakresu gospodarowania zasobami wodnymi.
W podsumowaniu swoich rozważań Maciej Jabłoński wskazuje, że Prawo wodne tworzy kompleksowy system norm prawnych, którego celem jest zapewnienie skutecznej ochrony wód, natomiast administracja publiczna, wykonując zadania wynikające z ustawy, odpowiada zarówno za realizację obowiązków ochronnych, jak i dostosowywanie sposobu gospodarowania wodami do zmieniających się uwarunkowań[10].
Szczególne znaczenie ochrony jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostrzegł również prawodawca unijny, przyjmując Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Dyrektywa została wydana na podstawie art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stanowiącego podstawę prowadzenia polityki Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy jej celem jest „ochrona zdrowia ludzkiego przed niepożądanymi skutkami wszelkiego zanieczyszczenia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez zapewnienie, aby była ona zdrowa i czysta, a także poprawa powszechnego dostępu do wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi”. Cel ten jednoznacznie wskazuje, że zapewnienie odpowiedniej jakości wody stanowi jeden z podstawowych elementów ochrony zdrowia publicznego. W piśmiennictwie podkreśla się, że współczesne regulacje dotyczące jakości wody odchodzą od wyłącznie końcowej kontroli parametrów jakościowych na rzecz zarządzania ryzykiem obejmującego cały łańcuch dostaw wody – od ujęcia aż do odbiorcy końcowego. Rozwiązanie to uznawane jest obecnie za podstawowy kierunek rozwoju unijnego prawa wodnego[11].
Rozwiązania przewidziane w dyrektywie zostały następnie implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 13 marca 2025 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 21 maja 2026 r.
Szczególne znaczenie ochrony zasobów wodnych oraz zapewnienia odpowiedniej jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi znajduje odzwierciedlenie zarówno w prawie Unii Europejskiej, jak i w polskim porządku prawnym. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w art. 1 ust. 2 wskazuje, że jej podstawowym celem jest ochrona zdrowia ludzkiego przed niepożądanymi skutkami wszelkiego zanieczyszczenia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez zapewnienie, aby była ona zdrowa i czysta, a także poprawa powszechnego dostępu do wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
W konsekwencji ustawodawca wprowadził szereg rozwiązań mających zapewnić bezpieczeństwo wody na każdym etapie jej dostarczania. Już art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że celem ustawy jest nie tylko określenie zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz również tworzenie warunków zapewniających ciągłość dostaw i bezpieczeństwo wody, ochronę zdrowia ludzi przed skutkami jej zanieczyszczenia oraz stosowanie podejścia opartego na analizie ryzyka w całym łańcuchu dostaw.
Rozwinięciem tych założeń jest art. 4a, zgodnie z którym woda przeznaczona do spożycia przez ludzi musi być zdrowa i czysta, a dostawca wody zobowiązany jest do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do zapewnienia jej jakości, prowadzenia stałego monitoringu oraz podejmowania działań naprawczych. Z kolei art. 4d ustanawia obowiązek stosowania podejścia opartego na analizie ryzyka w całym łańcuchu dostaw wody – od obszaru zasilania ujęcia, poprzez uzdatnianie, magazynowanie i dystrybucję, aż do punktu dostawy odbiorcy. Natomiast art. 4e–4g nakładają na dostawców obowiązek dokonywania ocen ryzyka, identyfikowania zagrożeń, wdrażania środków kontroli ryzyka oraz prowadzenia monitoringu operacyjnego jakości wody.
Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że obowiązujący model ochrony jakości wody nie ogranicza się wyłącznie do określenia parametrów, jakie powinna spełniać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi. Ustawodawca stworzył kompleksowy system obejmujący obowiązek zapobiegania zagrożeniom, zarządzania ryzykiem, stałego monitorowania jakości wody oraz podejmowania działań naprawczych, co podkreśla szczególny charakter ochrony tego zasobu oraz jego znaczenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa państwa.
W konsekwencji można stwierdzić, że obowiązujące rozwiązania prawne zmierzają nie tylko do zapewnienia odpowiedniej jakości wody, lecz również do zwiększania odporności całego systemu zaopatrzenia w wodę na zagrożenia naturalne, techniczne oraz wynikające z działalności człowieka. Stanowi to bezpośredni punkt wyjścia do analizy zagrożeń dla infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej przedstawionej w kolejnym podrozdziale. Jednakże jak niezwykle trafnie zauważa Agnieszka Sznajder, skuteczność obowiązków nakładanych przez ustawodawcę zależy nie tylko od ich ustanowienia, lecz również od stworzenia rozwiązań prawnych umożliwiających ich rzeczywistą realizację[12]. Podzielając ten pogląd, dochodzę do wniosku, że de lege ferenda należałoby rozważyć wprowadzenie rozwiązań prawnych zapewniających przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym realne możliwości wykonywania ustawowych obowiązków. Dotyczy to w szczególności stabilnych zasad finansowania działalności poprzez odpowiednio ukształtowany system taryf oraz instrumentów wsparcia państwa w zakresie szkoleń, wymiany informacji i podnoszenia poziomu bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej.
Maciej Dadok
Specjalista ds. Prawnych IGWP
[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (wersja przekształcona) (Dz.U. UE L 435 z 23.12.2020, s. 1).
[3] M. Szruba, Branża wodociągowa otwarta na nowe technologie, zwłaszcza z OZE, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne 2021, nr 3 (96), s. 14.
[4] Ibidem, s.15
[5] N. Leśniak-Niedbalec, Realizacja konstytucyjnych obowiązków ochrony środowiska przez samorząd terytorialny w Polsce, [w:] Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki: prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, red. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Wrocław 2014, s. 391.
[6] J. Rotko, Problem zanieczyszczenia wód śródlądowych jako zagadnienie prawne, Studia Prawnicze 2018, nr 4, s. 111–112.
[7] B. Rakoczy, Prawo wodne. Praktyczny przewodnik, Warszawa 2018, s. 18–19.
[8] A. Sznajder, Problemy prawne ochrony wód na przykładzie przedsiębiorstw produkcyjnych jako zakładów odprowadzających ścieki – aktualne ograniczenia i uwagi de lege ferenda, Acta Scientiarum Polonorum. Formatio Circumiectus 2024, t. 23, nr 4, s. 38.
[9] M. Jabłoński, Prawno-administracyjne aspekty ochrony wód w Polsce, Studia Ecologiae et Bioethicae 2011, nr 4, s. 50–51.
[10] Ibidem, s. 61
[11] Z. Kundzewicz (red.), J. Zaleski (red.), E. Nachlik (red.), A. Januchta-Szostak (red.), Gospodarowanie wodą – wyzwania dla Polski, Nauka 2021, nr 1.
[12]A. Sznajder, Problemy prawne ochrony wód na przykładzie przedsiębiorstw produkcyjnych jako zakładów odprowadzających ścieki – aktualne ograniczenia i uwagi de lege ferenda, Acta Scientiarum Polonorum. Formatio Circumiectus 2024, t. 23, nr 4, s. 42.
