Przez obowiązki organów administracji publicznej, o której mowa w niniejszym artykule, należy rozumieć przede wszystkim zakres ustawowych kompetencji oraz obowiązków poszczególnych organów związanych z reagowaniem na sytuację kryzysową, koordynacją podejmowanych działań oraz usuwaniem jej skutków. Przyjęty na potrzeby niniejszego artykułu scenariusz ma charakter wyłącznie hipotetyczny i służy zobrazowaniu zastosowania obowiązujących regulacji prawnych w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej związanej z zakłóceniem dostaw wody. Nie odnosi się on do żadnego konkretnego zdarzenia ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Analizie zostaną poddane kompetencje oraz obowiązki najważniejszych organów administracji publicznej uczestniczących w reagowaniu na opisaną sytuację kryzysową. Szczególna uwaga zostanie poświęcona współdziałaniu tych organów oraz ocenie, czy obowiązujące rozwiązania prawne umożliwiają skuteczne ograniczenie skutków zdarzenia i możliwie szybkie przywrócenie ciągłości świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zarządzanie kryzysowe jest procesem ciągłym i cyklicznym, obejmującym działania związane z zapobieganiem sytuacjom kryzysowym, przygotowaniem do ich wystąpienia, reagowaniem oraz odbudową po zakończeniu kryzysu. Autorzy wskazują również, że sensu stricto zarządzanie kryzysowe stanowi działalność organów administracji publicznej, natomiast sensu largo obejmuje także współpracę innych podmiotów, takich jak organizacje pozarządowe, sektor prywatny oraz społeczności lokalne[1].
Na potrzeby dalszych rozważań należy odwołać się do ustawowej definicji zarządzania kryzysowego. Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest ono działalnością organów administracji publicznej polegającą na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku ich wystąpienia, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Definicja ta wskazuje, że odpowiedzialność organów administracji publicznej nie ogranicza się wyłącznie do działań podejmowanych po wystąpieniu sytuacji kryzysowej. Obejmuje ona wszystkie etapy zarządzania kryzysowego – od działań prewencyjnych i planistycznych, poprzez reagowanie na zagrożenie, aż do odbudowy infrastruktury oraz przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa i społeczności lokalnej.
Podstawowym instrumentem zarządzania kryzysowego jest plan reagowania kryzysowego, opracowywany na każdym szczeblu administracji publicznej. Krajowy Plan Reagowania Kryzysowego sporządza Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, Wojewódzki Plan Reagowania Kryzysowego opracowuje wojewoda, powiatowy – starosta, natomiast gminny – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. To właśnie na podstawie tych planów właściwe organy administracji publicznej podejmują działania mające na celu koordynację reagowania na sytuacje kryzysowe oraz ograniczenie ich skutków.
Na potrzeby niniejszej analizy przyjęto hipotetyczny scenariusz wystąpienia sytuacji kryzysowej polegającej na kilkudniowym zakłóceniu dostaw wody dla mieszkańców miasta. Przyjęto również, że zdarzenie ma miejsce w mieście na prawach powiatu, co ma istotne znaczenie dla określenia właściwości organów administracji publicznej oraz podziału zadań związanych z reagowaniem na sytuację kryzysową. W takich okolicznościach zasadniczą rolę w koordynacji działań na poziomie lokalnym odgrywa prezydent miasta, wykonujący jednocześnie zadania organu gminy i powiatu, przy wykorzystaniu właściwego planu zarządzania kryzysowego. Warto również zauważyć, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym przewiduje możliwość utworzenia – na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy miastem na prawach powiatu a powiatem – wspólnego centrum zarządzania kryzysowego obejmującego swoim zakresem obszar obu jednostek samorządu terytorialnego. Rozwiązanie to ma na celu usprawnienie koordynacji działań oraz przepływu informacji pomiędzy organami administracji publicznej, co w przypadku sytuacji kryzysowych dotyczących infrastruktury krytycznej może znacząco zwiększyć skuteczność podejmowanych działań. W analizowanym scenariuszu przyjęto jednak, że działania koordynowane są przez prezydenta miasta wykonującego zadania zarówno gminy, jak i powiatu.
Zgodnie z ustawą plan reagowania kryzysowego określa w szczególności zadania i obowiązki podmiotów uczestniczących w reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz usuwaniu ich skutków, zasady współpracy pomiędzy tymi podmiotami, a także sposób wymiany informacji. Ponadto zawiera opis organizacji systemu monitorowania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania ludności, procedury informowania mieszkańców o sposobie postępowania w sytuacji kryzysowej, zasady oceny i dokumentowania strat oraz szkód, priorytety dotyczące ochrony i odtwarzania infrastruktury krytycznej,
W kontekście analizowanej sytuacji kryzysowej szczególnego znaczenia nabierają elementy planu zarządzania kryzysowego odnoszące się do usuwania skutków sytuacji kryzysowej, współpracy pomiędzy właściwymi podmiotami, wymiany informacji oraz alarmowania i informowania ludności o sposobie postępowania. Hipotetyczny, wielodniowy brak dostępu do wody spowodowałby konieczność zapewnienia mieszkańcom alternatywnego źródła jej zaopatrzenia. W praktyce może to oznaczać konieczność zorganizowania zastępczego zaopatrzenia mieszkańców w wodę, między innymi z wykorzystaniem beczkowozów oraz odpowiednio wyznaczonych punktów jej dystrybucji na terenie miasta. Równie istotne jest zapewnienie mieszkańcom bieżących informacji o lokalizacji takich punktów, godzinach ich funkcjonowania oraz zasadach korzystania z dostępnych form zaopatrzenia w wodę.
W przyjętym scenariuszu istotne znaczenie ma wykorzystanie różnych kanałów komunikacji z mieszkańcami. Informacje o sytuacji kryzysowej mogą być przekazywane za pośrednictwem Alertu RCB w formie wiadomości SMS, oficjalnej strony internetowej urzędu miasta i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, mediów społecznościowych, a także lokalnych środków masowego przekazu. W mojej ocenie równoległe wykorzystanie kilku kanałów informacyjnych zwiększa szanse dotarcia z komunikatem do szerokiego grona odbiorców oraz ogranicza ryzyko powstawania chaosu informacyjnego.
Mając na uwadze zakres elementów, które ustawodawca nakazuje ująć w planach zarządzania kryzysowego, należy uznać, że stanowią one kompleksowy instrument organizacji działań organów administracji publicznej. Ich celem jest zapewnienie sprawnej koordynacji działań na każdym etapie sytuacji kryzysowej – od momentu wykrycia zagrożenia, poprzez reagowanie i ograniczanie jego skutków, aż do odbudowy infrastruktury oraz przywrócenia normalnego funkcjonowania społeczności lokalnej.
Na potrzeby realizacji gminnego planu zarządzania kryzysowego prezydent miasta zapewnia całodobowe alarmowanie członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego oraz organizację całodobowego dyżuru odpowiedzialnego za zapewnienie sprawnego przepływu informacji i dokumentowanie podejmowanych działań. Do jego obowiązków należy również współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego innych organów administracji publicznej, nadzorowanie funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń, alarmowania i wczesnego ostrzegania ludności, a także współpraca z podmiotami prowadzącymi działania humanitarne. W analizowanym scenariuszu szczególnego znaczenia nabiera właśnie współpraca z podmiotami realizującymi pomoc humanitarną, ponieważ wielodniowe pozbawienie mieszkańców dostępu do wody wymaga zorganizowania sprawnego systemu jej dostarczania osobom najbardziej potrzebującym, w szczególności szpitalom, domom pomocy społecznej, placówkom oświatowym oraz osobom starszym i z niepełnosprawnościami.
W mojej ocenie jednym z najistotniejszych obowiązków organów administracji publicznej w początkowej fazie sytuacji kryzysowej jest zapewnienie rzetelnej, szybkiej i przejrzystej komunikacji z mieszkańcami. Współcześnie zagrożeniem nie jest wyłącznie sam brak dostępu do wody, lecz również możliwość rozpowszechniania nieprawdziwych informacji. W sytuacji, gdy mieszkańcy zostaną poinformowani, że przyczyną przerwy w dostawach wody był np. cyberatak przeprowadzony przez podmiot zewnętrzny, istnieje realne ryzyko wystąpienia paniki społecznej oraz pojawienia się dezinformacji, która może utrudniać prowadzenie działań kryzysowych. Z tego względu komunikaty kierowane do mieszkańców powinny być przekazywane regularnie, w sposób jasny, spójny i transparentny, tak aby budować zaufanie do działań organów administracji publicznej oraz ograniczać możliwość rozpowszechniania niezweryfikowanych informacji. Wydaje się zatem, że w pierwszej fazie sytuacji kryzysowej kluczowe znaczenie ma szybkie uruchomienie struktur gminnego zespołu zarządzania kryzysowego, zapewnienie sprawnego przepływu informacji oraz ścisła współpraca z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym odpowiedzialnym za usunięcie skutków incydentu.
Po uruchomieniu gminnego planu zarządzania kryzysowego prezydent miasta nie działa samodzielnie. W miarę rozwoju sytuacji kryzysowej współpracuje z wojewodą, wojewódzkim centrum zarządzania kryzysowego oraz Rządowym Centrum Bezpieczeństwa. W analizowanym scenariuszu cyberatak doprowadził do kilkudniowego przerwania dostaw wody dla kilkudziesięciu tysięcy mieszkańców, co powoduje, że skutki zdarzenia wykraczają poza możliwości organizacyjne jednego organu jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu konieczne jest zaangażowanie wojewody, który zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym odpowiada za koordynację działań na poziomie województwa oraz planowanie wsparcia innych organów właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego.
Wsparcie ze strony wojewody może obejmować skierowanie dodatkowych sił i środków niezbędnych do ograniczenia skutków sytuacji kryzysowej. W przyjętym scenariuszu szczególne znaczenie ma zapewnienie mieszkańcom alternatywnych możliwości zaopatrzenia w wodę pitną. Realizacja tego zadania może wymagać współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz wykorzystania zasobów pozostających w dyspozycji administracji rządowej. Współdziałanie prezydenta miasta z wojewodą umożliwia zatem koordynację działań oraz zapewnienie wsparcia niezbędnego do ograniczenia skutków zdarzenia. Wojewoda przekazuje również informacje o przebiegu sytuacji właściwym organom administracji rządowej, w tym Rządowemu Centrum Bezpieczeństwa, które wspiera przepływ informacji i koordynację działań na szczeblu krajowym.
W przyjętym scenariuszu Rządowe Centrum Bezpieczeństwa pełni przede wszystkim funkcję informacyjną i koordynacyjną. Nie przejmuje ono bezpośredniego kierowania działaniami podejmowanymi na terenie miasta, które pozostaje w zakresie właściwości odpowiednich organów administracji publicznej. RCB monitoruje rozwój sytuacji oraz wspiera wymianę informacji pomiędzy właściwymi podmiotami, co umożliwia ocenę skali zagrożenia i ewentualnej potrzeby podjęcia działań na szerszym poziomie administracji publicznej.
Po przywróceniu dostaw wody i opanowaniu sytuacji kryzysowej działania organów administracji publicznej obejmują również etap usuwania skutków zdarzenia oraz odtwarzania infrastruktury krytycznej. Współpraca prezydenta miasta, wojewody oraz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego umożliwia podjęcie działań zmierzających do przywrócenia prawidłowego funkcjonowania infrastruktury oraz zapewnienia ciągłości świadczenia usług.
Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym ostatnim etapem zarządzania kryzysowego jest odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej. W analizowanym przypadku etap ten nie ogranicza się wyłącznie do ponownego uruchomienia infrastruktury, lecz obejmuje również przywrócenie jej pełnej zdolności do wykonywania powierzonych zadań. Równolegle organy administracji publicznej dokonują oceny skuteczności podjętych działań oraz weryfikacji obowiązujących planów zarządzania kryzysowego, tak aby doświadczenia zdobyte podczas sytuacji kryzysowej mogły zostać wykorzystane przy przygotowaniu na podobne zdarzenia w przyszłości.
Tym samym można uznać, że w przyjętym scenariuszu został zrealizowany pełny cykl zarządzania kryzysowego określony w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym – od reagowania na sytuację kryzysową, poprzez usuwanie jej skutków, aż do odtworzenia zasobów i infrastruktury krytycznej.
Maciej Dadok
Specjalista ds. Prawnych IGWP
[1] J. Młyński, E. Pytel, Bezpieczeństwo socjalne uchodźców ze szczególnym uwzględnieniem działań w ramach zarządzania kryzysowego, Przegląd Policyjny 2024, nr 4(156), s. 179–180.
